Neuordnung der Pflegeversicherung: Kabinettsentwurf der Bundesregierung

06.10.2026 15:17

Die Bundesregierung will die soziale Pflegeversicherung über Minderausgaben, einen höheren Kinderlosenzuschlag und neue Beitragspflichten stabilisieren. Der Entwurf beziffert das rechnerische Defizit bei einem Beitragssatz von 3,6 Prozent auf 17,4 Milliarden Euro im Jahr 2030.

Ausgangslage nach Darstellung des Entwurfs

Der Gesetzentwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur Neuordnung der Pflegeversicherung (Pflegeneuordnungsgesetz) umfasst 249 Seiten und ändert in Artikel 1 das Elfte Buch Sozialgesetzbuch. Nach der Problembeschreibung des Entwurfs liegt die Zahl pflegebedürftiger Menschen derzeit bei über 6 Millionen; die Pflegeprävalenz sei deutlich höher als demografisch bedingt erwartet und auch im europäischen Vergleich außergewöhnlich hoch. In stationären und ambulanten Pflege- und Betreuungseinrichtungen sind laut Entwurf 1,3 Millionen Menschen beschäftigt.

Die Leistungsansprüche der sozialen Pflegeversicherung (SPV) konnten dem Entwurf zufolge im vergangenen und im laufenden Jahr nur mit Darlehen aus dem Bundeshaushalt garantiert werden; ab 2028 seien Defizite in zweistelliger Milliardenhöhe zu erwarten. Eine Anhebung des bundeseinheitlichen Beitragssatzes komme nicht in Betracht, damit die Lohnnebenkosten nicht weiter steigen. Als Alternativen nennt der Entwurf: keine.

Finanzwirkungen: Ausgaben- und Einnahmenseite

Das rechnerische Defizit bei einem Beitragssatz in Höhe von 3,6 Prozent beziffert der Entwurf auf 7.600 Millionen Euro (2027), 15.400 Millionen Euro (2028), 16.900 Millionen Euro (2029) und 17.400 Millionen Euro (2030). Hinzu kommen als weitere Mehrausgaben die jährliche Dynamisierung der Leistungsbeträge ab 2029 (1.800 Millionen Euro 2029, 2.400 Millionen Euro 2030), der Aufbau von Liquiditätsreserven durch Anhebung der Ausgabendeckungsquote (1.400 Millionen Euro 2028, danach je 700 Millionen Euro) sowie die Pflegebegleitung nach den §§ 7c, 7d SGB XI (300 Millionen Euro 2028, danach je 500 Millionen Euro). Die Finanzwirkungen der Maßnahmen des Gesetzes beziffert der Entwurf auf 6.250 Millionen Euro (2027), 14.460 Millionen Euro (2028), 16.460 Millionen Euro (2029) und 17.960 Millionen Euro (2030).

Auf der Ausgabenseite entfallen die größten Beträge auf den Wegfall der bisher vorgesehenen Dynamisierung im Jahr 2028 (4.700 Millionen Euro 2028, 4.800 Millionen Euro 2029, 4.900 Millionen Euro 2030) und auf die Anpassung der Begutachtungssystematik (1.300 Millionen Euro 2027 bis 4.200 Millionen Euro 2030), mit der laut Entwurf der Anstieg der Zahl der Pflegebedürftigen verlangsamt werden soll. Die Streichung des Entlastungsbetrags nach § 45b SGB XI im Pflegegrad 1 bringt nach den Angaben 800 Millionen Euro (2027) bis 1.000 Millionen Euro (2029 und 2030). Weitere Posten sind die Verwaltungskosten (200 bis 300 Millionen Euro), die Verschiebung der Rückzahlung der Bundesdarlehen (500 Millionen Euro 2028, danach je 740 Millionen Euro), Prävention und Rehabilitation (300 Millionen Euro 2029, 800 Millionen Euro 2030) sowie die Korrektur der nicht-intendierten Folgen der sogenannten Flexi-Rente (je 150 Millionen Euro).

Einnahmenseitig rechnet der Entwurf mit 3.300 Millionen Euro (2027 und 2028) und 3.600 Millionen Euro (2029 und 2030) aus der Erhöhung des Zuschlags für kinderlose Mitglieder um 0,3 Beitragssatzpunkte, mit 1.400 Millionen Euro jährlich ab 2028 aus Beiträgen für geringfügig Beschäftigte, mit 500 bis 600 Millionen Euro aus der Kopplung der Beitragsbemessungsgrenze an die der GKV analog zum GKV-Beitragssatzstabilisierungsgesetz sowie mit 260 bis 270 Millionen Euro ab 2028 aus der Anpassung der beitragsfreien Mitversicherung; vorgesehen ist ein Beitragszuschlag für die Mitversicherung von Ehepartnern, sofern kein Ausnahmetatbestand vorliegt. Ab dem 1. Juli 2027 sollen laut Entwurf Vorschläge der Pflegestrukturkommission umgesetzt werden, mit denen eine auskömmliche Finanzierung in dieser Legislaturperiode und darüber hinaus sichergestellt wird.

Für die Mitglieder der SPV entstehen durch den höheren Kinderlosenzuschlag 2027 Mehrausgaben von 3,3 Milliarden Euro, die durch die Anpassung der beitragsfreien Mitversicherung auf 3,56 Milliarden Euro (2028) und 3,87 Milliarden Euro (2030) steigen. Den Arbeitgebern entstehen ab 2028 jährlich 1,4 Milliarden Euro Mehrausgaben aus dem Beitrag für geringfügige Beschäftigung. Die Rückzahlung der Bundesdarlehen wird vom Zeitraum 2028 bis 2033 auf 2035 bis 2039 verschoben; dem Bund entstehen dadurch Mindereinnahmen von 500 Millionen Euro (2028) und jährlich 740 Millionen Euro (2029 bis 2033) sowie Mehreinnahmen von jährlich 840 Millionen Euro (2035 bis 2039). Für Länder und Gemeinden beziffert der Entwurf im Bereich der Hilfe zur Pflege Mehrausgaben von rund 600 Millionen Euro (2028), 400 Millionen Euro (2029) und 350 Millionen Euro (2030).

Pflegebegleitung und Leistungsrecht

Neu eingeführt wird ein Anspruch auf Pflegebegleitung nach § 7c SGB XI: Ab dem 1. Januar 2029 haben Pflegebedürftige in häuslicher Pflege und ihre pflegenden An- und Zugehörigen Anspruch auf präventionsorientierte fachliche Begleitung. Die Pflegekasse hat unmittelbar nach erstmaligem Erhalt eines Pflegegrades einen konkreten Termin in der häuslichen Umgebung anzubieten. Für Pflegebedürftige mit besonderem Unterstützungsbedarf ist ein Fallmanagement vorgesehen. Pflegegeldbeziehende haben die Pflegebegleitung ab 1. Januar 2029 einmal jährlich in der häuslichen Umgebung abzurufen; geschieht dies nicht, hat die Pflegekasse das Pflegegeld angemessen zu kürzen und im Wiederholungsfall zu entziehen.

Die Pflegekassen stellen für jeden Kreis und jede kreisfreie Stadt jährlich Mittel über den Ausgleichsfonds bereit, berechnet anhand von 146 Euro je pflegebedürftiger Person in häuslicher Pflege. Empfehlungen zu Anzahl, Qualifikation und Fortbildung der Pflegebegleitpersonen gibt der Spitzenverband Bund der Pflegekassen bis zum 30. September 2027 ab. Träger der Sozialhilfe und nach Landesrecht bestimmte Stellen der Altenhilfe können die Pflegebegleitung übernehmen und haben dies bis zum 31. Dezember 2027 anzuzeigen. Zum 1. Januar 2033 ist ein wissenschaftlich begleiteter Bericht über Strukturen, Durchführung, Auskömmlichkeit der Mittel und Wirkungen vorzulegen.

Das Leistungsrecht wird nach Darstellung des Entwurfs durch ein ambulantes Sachleistungsbudget, ein Entlastungsbudget und ein Sozialraumbudget (§ 45b) gebündelt; gesonderte Anträge oder Belege sollen entfallen. Für Not- und Akutsituationen, etwa bei unfall- oder krankheitsbedingtem Ausfall pflegender An- oder Zugehöriger, wird ein Überbrückungsbudget (§ 39) eingeführt, ergänzt um Pflegesachleistungen in pflegerischen Akutsituationen (§ 39a) und eine Erstattung von Vorhaltekosten bei Akut-Kurzzeitpflege (§ 88b). Mit dem Pflege-Cockpit (§ 7a) sollen die Pflegekassen einen einheitlichen digitalen Zugang schaffen; die Funktionen nach Absatz 1 Satz 3 Nummer 1 bis 7 sind bis spätestens 1. Juli 2028 zu eröffnen, die weiteren bis 1. Januar 2030. Ein Evaluationsbericht ist bis zum 31. Dezember 2030 vorzulegen.

Prävention, Rehabilitation und Begutachtung

Versicherte über 60 Jahre erhalten laut Entwurf einen regelmäßig abrufbaren ergänzenden Anspruch auf eine altersbezogene Erfassung und Bewertung gesundheitlicher Risiken und Belastungen. Die Kassen sollen vorhandene Versichertendaten systematisch nutzen, um präventionsrelevante Bedarfe zu bestimmen. Der Spitzenverband Bund der Pflegekassen hat im Wege einer wissenschaftlichen Expertise relevante Risikofaktoren zur Erkennung einer bestehenden oder drohenden Pflegebedürftigkeit zu erheben und dem Bundesministerium für Gesundheit jährlich über Umsetzung und Erfolg zu berichten. Rehabilitationsempfehlungen bei der Pflegebegutachtung sollen deutlich häufiger erfolgen. Beim Medizinischen Dienst Bund entsteht für einen neuen Beirat nach § 18f SGB XI ein Aufwand von jährlich 0,5 Millionen Euro.

Digitalisierung, Innovation und Versorgungsstruktur

Aus dem Sondervermögen des Bundes für Infrastruktur und Klimaneutralität werden in den Jahren 2027 bis 2031 1,6 Milliarden Euro für ein Förderprogramm zur Digitalisierung ambulanter und stationärer Pflegeeinrichtungen bereitgestellt; die Länder sollen 400 Millionen Euro beitragen. Das entspricht einem Finanzierungsanteil von 80 Prozent (Bund) und 20 Prozent (Länder) an einer Gesamtfördersumme von 2 Milliarden Euro. Die Mittelvergabe an die Einrichtungen beginnt ab dem 1. Juli 2027. Voraussetzung für die Mittelzuführung ist unter anderem, dass das jeweilige Land in den Jahren 2027 bis 2031 jährlich Haushaltsmittel für die Investitionskostenförderung mindestens in Höhe des Durchschnitts der Haushaltspläne 2024 bis 2026 bereitstellt. Richtlinien des Spitzenverbands Bund der Pflegekassen sind bis zum 30. Juni 2027 zu beschließen.

Daneben sieht § 11 Absatz 3 in den Jahren 2019 bis 2030 einen einmaligen Zuschuss je Einrichtung von bis zu 40 Prozent der verausgabten Mittel und höchstens 12.000 Euro vor; die zugehörigen Richtlinien sind bis zum 31. März 2027 zu beschließen. Das Kompetenzzentrum Digitalisierung und Pflege wird verstetigt und erhält ab dem 1. Januar 2028 jährlich zwei Millionen Euro aus dem Ausgleichsfonds; die private Pflege-Pflichtversicherung beteiligt sich mit 7 Prozent. Für Modellvorhaben zur Weiterentwicklung der Pflegeversicherung stehen 10 Millionen Euro im Kalenderjahr zur Verfügung, ebenso für Modellvorhaben zu telefonischen und digital gestützten Angeboten in pflegerischen Akutsituationen (Pflegenottelefon); für Modellvorhaben zur Förderung guter Versorgung sind 3 Millionen Euro im Kalenderjahr vorgesehen.

Vollstationäre Einrichtungen sollen über Transformationsstellenanteile (§ 113e) den Einsatz von Technik und Digitalisierung befristet in den Pflegesätzen geltend machen können, wenn personalentlastende Wirkungen zu erwarten sind. Eine Innovationsregel erlaubt Einrichtungen und Pflegekassen, von rahmenvertraglichen Vorgaben abzuweichen, sofern der Schutz der Pflegebedürftigen nicht vernachlässigt wird. Für die Pflegestrukturplanung errichtet der Spitzenverband Bund der Pflegekassen bis zum 31. Oktober 2028 eine digitale Datenplattform, über die Länder und Kommunen nicht personenbezogene Versorgungsdaten abrufen können; Empfehlungen zu Umfang und Struktur der Daten sind dem Bundesministerium für Gesundheit bis zum 1. Oktober 2026 vorzulegen. Bei festgestelltem regionalem strukturellem Versorgungsbedarf können die Pflegekassen befristet von bestimmten vertrags- und vergütungsrechtlichen Regelungen abweichen.

Erfüllungsaufwand

Für Bürgerinnen und Bürger weist der Entwurf jährliche Entlastungen von knapp 14 Millionen Stunden aus. Die Wirtschaft wird jährlich um etwa 303,6 Millionen Euro entlastet, davon rund 8 Millionen Euro aus vereinfachten oder wegfallenden Informationspflichten; dem einmaligen Erfüllungsaufwand von etwa 9,5 Millionen Euro stehen einmalige Entlastungen von knapp 7 Millionen Euro gegenüber. Für die Sozialversicherungszweige beträgt der einmalige Erfüllungsaufwand etwa 4,7 Millionen Euro bei jährlichen Entlastungen von knapp 70 Millionen Euro. Bund, Länder und Gemeinden sparen im Bereich der Beihilfe rund 80 Millionen Euro im Jahr 2027, aufwachsend auf bis zu rund 300 Millionen Euro im Jahr 2030; in gleicher Größenordnung ergeben sich Minderausgaben für die private Pflege-Pflichtversicherung. In der GKV stehen Mindereinnahmen aus der Absenkung der Verwaltungskostenpauschale von 200 bis 300 Millionen Euro Mehrausgaben von 6 Millionen Euro jährlich für Regelungen zur Kinder- und Jugendhospizversorgung gegenüber.